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PPP模式是政府、市场以及社会合作提供基础设施和公共服务的新模式, 其更深刻的本质和意义在于重塑政府、市场以及社会三者之间的关系, 集中体现为共治、法治以及善治三重治理逻辑, 是推进国家治理现代化的一项重大制度创新。随着国家治理现代化的全面推进, 作为现代化治理重要制度安排的PPP模式也在我国基础设施和公共服务领域得以快速发展和全面推广。但必须认识到, PPP模式所强调的多元共治格局仍未形成, 所要求的法治保障有待加强, 所追求的善治目标难以达成。当前PPP模式的发展轨迹违背了共治、法治以及善治逻辑, 并可能与国家治理现代化进程渐行渐远。新时代推进PPP模式持续健康发展, 必须在国家治理现代化整体框架的统领下, 秉持善治目标取向, 构筑多元共治基础, 走法治化发展之道。
一、PPP模式的治理逻辑
(一) PPP模式的基本内涵
PPP模式是英文Public-PrivatePartneship的缩写, 直译为“公私合作伙伴关系”, 在我国语境中通常使用“政府和社会资本合作模式”。由于各国或地区的传统文化、意识形态以及PPP模式的具体实践不同, 迄今对PPP模式的概念认知并没有达成共识。按照不同学科视角, 法学领域中的学者认为PPP模式是法律契约, 经济学领域中的学者把PPP模式视为经济制度, 管理学领域中的学者认为PPP模式是全生命周期的项目管理, 社会学领域中的学者将PPP模式视为不同利益者的联合体, 等等。根据PPP模式的不同用途, PPP模式被界定为四种不同类型:PPP模式是一种基础设施融资工具 (基础设施类PPP) ;PPP模式是一种社会治理工具 (治理类PPP) ；PPP模式是一种促进城市复兴与开放的工具 (城市开发类PPP) ;PPP模式是推动国际合作开发的工具 (国际开发类PPP) 。本文将PPP模式界定为政府与非政府主体合作提供基础设施和公共服务的制度安排, 这种制度安排通常具备聚焦基础设施和公共服务的供给、注重整合和发挥各方面的禀赋优势、倡导构建长期合作伙伴关系、强调建立合理的利益共享机制和风险共担机制、以平等合同为基本架构、强调以PPP推动公共治理体制机制改革等核心特质。由此可见, PPP模式的本质就是要“发挥公共部门和私人部门各自的禀赋优势, 相互进行合作, 形成平等伙伴关系, 风险分担、利益共享。”
(二) PPP模式的三重治理逻辑
从实践历程来看, 早期的PPP模式通常仅被视为一种融资工具, 随后的发展中, PPP模式的应用范围与基本功能不断拓展, 并逐渐进入公共治理范畴。应当认识到, PPP模式是“从投融资模式, 到管理模式, 再到治理模式贯通的新型制度供给, ”而且PPP模式作为解决当前基础设施和公共服务供给掣肘的治理模式更具建设性和深刻性。作为一种治理模式, PPP模式涉及到政府、市场以及社会等多元主体的互动合作, 这其中蕴含着多元参与、平等协商、互信合作、法治高效等诸多要素与特质, 集中体现在共治、法治以及善治三个方面, 且这三者是相互关联、有机统一的, 共治是基础, 法治是保障, 善治是目标, 共同构成了PPP模式的治理逻辑。
1. PPP模式的共治逻辑
“PPP模式是政府、市场、社会分工合作提供公共服务的新模式, 其核心是共治, 是公共治理或国家治理在公共服务领域的具体体现。”传统公共服务供给模式 (政府主导的公有化、市场主导的私有化等) 基本都是“偏‘单中心’的公共服务供给政策框架, 单中心治理结构下的民主参与只能是有限的, 政府、市场与社会三者之间不完全博弈、非合作博弈仍是治理中的困惑。”而PPP模式的本质在于“正确处理政府、市场和社会三者之间的关系, 反映了公共产品和服务供给领域的多元治理特征。”显然, 从传统公共服务供给模式走向PPP模式, 意味着从“一元之治”向“多元共治”的变革。PPP模式中的多元共治格局主要体现在三个方面:第一, PPP模式的核心是政府、市场和社会合作提供基础设施和公共服务, 这不仅意味着从单一主体单向治理向多元主体协同治理的转变, 而且迫使政府职能从“划桨”向“掌舵”转变, 从而实现治理主体的重构;第二, PPP模式通过合作伙伴关系把市场机制和社会力量纳入到基础设施和公共服务供给之中, 本质上就是一种向市场分权、向社会分权的改革举措, 同时也打破了等级科层制, 形成了政府、市场以及社会之间平等协商、互利共赢的合作治理网络, 进而构建分权化与网络化的治理结构;第三, PPP模式通常通过特定契约框架来规范各参与主体的权、责、利关系, 并在平等互利的基础上建立合作共治关系, 这就意味着政府不能再单方面支配市场和社会, 而是政府与市场以及社会之间的有效互动和相互制衡, 从而改进了治理机制。
2. PPP模式的法治逻辑
法治是PPP模式题中应有之义。就实质而言, PPP模式本身就是“在法律允许的情况下, 市场力量与公共权力的合法结合。”从实践层面来看, PPP模式对法治化要求极高。PPP模式的“多元共治”需要“法治作为保障, 否则, 治理主体之间的力量不平衡, 导致治理主体没有相对独立性, 出现依附性;治理的最为基础性的多元化主体要求就难以实现。”换言之, PPP模式中多元主体要形成良性的、可持续的合作共治局面, 需要构建一整套共同遵守的制度规则来规范彼此的合作互动关系, 明确各自的权利和义务。同时, PPP模式是以特定契约为基础而形成具有法律意义的契约关系, 需要各方主体信守契约精神。这是PPP模式的根本属性和重要支撑, 也是其实现有效治理的关键。尤其是PPP模式中各参与主体在自利动机的驱使下, 任何一方都会力图获取更大的利益而承担更小的风险, 这样极易引发个体理性与集体理性的冲突, 陷入“囚徒困境”, 而克服这种困境最好的方式是各方主体诚实守信、遵循契约精神。但这种诚信行为、契约精神的关键不在于道德层面的倡导, 而在于法治的硬性保障, 即通过法治来调节各方主体行为以规避其行为失范, 并对失信行为予以矫正。总而言之, PPP模式集中体现为一种“制度之治”特别是“法律之治”, 与“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进, 法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的总目标相呼应, “是一种有效促进依法治国的制度创新。”
3. PPP模式的善治逻辑
善治, 即良好的治理, 是一种使公共利益最大化的治理过程或活动, 其本质特征集中体现为政府与公民对公共生活的合作管理 (也即官民共治) , 是政治国家与公民社会的一种新颖关系, 是两者的最佳状态。一般来讲, 善治蕴含着合法性、责任性、透明性、法治、有效、回应、稳定、参与、公正、廉洁等基本要素。作为一种治理模式, PPP模式的最高价值目标就是实现善治。政府垄断供给模式、市场供给模式、志愿供给模式等传统的基础设施和公共服务供给模式遵循“非此即彼”的单一主体治理逻辑, 且这些供给模式本身又都存在着难以克服的内在缺陷 (理论和实践表明, 政府失灵、市场失灵以及志愿失灵是普遍存在的。) 因而难以有效地为社会公众提供足够的基础设施和公共服务, 也就无法增进公共利益。然而, PPP模式作为由政府、企业、非营利组织等多元主体构成的复合体系, “其治理功能随着各个主体的治理功能的演变以及单个主体治理功能的缺陷, 进而通过合作彼此弥补不足并最终达成绩效治理。”更重要的是, “在PPP的框架下, 相关各方公开磋商, 很多情况下公众的顾虑能够得到回应和解决, 因而PPP能更好地保护公众的利益。”由此可见, PPP模式通过构建“政府-市场-社会”之间的合作机制, 充分发挥其各自的禀赋优势, 并汇聚成一股合力, 可以大力改善基础设施和公共服务的供给, 其本身就是一种寻求公共利益最大化的善治活动和过程。
二、PPP模式的现实困境
(一) PPP模式所强调的共治格局尚未形成
“PPP模式的逻辑起点是:公共服务提供是政府、市场、社会的共同责任;政府、市场、社会三方共治, 共建机制、共担风险与责任、共享利益。”然而实践中地方政府、社会资本以及公众等主体参与PPP模式的积极性不高, 且PPP模式中各参与主体权责利不对等, 并未形成良性的多元共治格局。具体来讲, 地方政府、社会资本、公众等多元合作主体在PPP模式中参与不足主要表现为:首先, 地方政府参与PPP模式的积极性较低。由于很多地方政府传统观念和意识尚未转变, 且对PPP模式的成本、效率、风险等仍存在诸多疑虑, 因而在组织推动以及积极参与PPP模式方面的意愿不强烈。特别是经济发达地区的地方政府认为PPP模式相对投融资平台、政府采购等方式而言成本较高, 且操作十分复杂, 因而不愿意大范围地发展PPP模式。其次, 社会资本或难以进入、或观望不前。“PPP项目自身风险较高、收益不确定、地方政府观念滞后、行为不当、法律法规相互冲突、融资困难等因素制约了民企参与PPP项目的积极性。”当前, 参与PPP项目的社会资本绝大多数都是中央或地方国有企业以及部分融资平台公司, 而民营资本要么被拒之门外, 要么不愿参与。这样, “政府与社会资本的合作就实质变为‘公公合作’, 甚至是‘左手与右手’的合作。”最后, 公众在PPP模式中的主体地位并未得到体现。由于公众自身的参与意识和能力不足、公众参与机制不健全以及信息公开机制缺乏等, 加之PPP模式的操作过程又十分复杂, 因而绝大部分PPP项目往往忽视公众参与这一十分重要的环节。“国内外大量实践表明, 所有引入PPP的国家, 在民主机制的配套方面都不太到位, 权力分配尚没有成熟机制, 伙伴关系本质上还是政府与社会资本的协定, 鲜有民众参与进来共同维护公共利益。”
同时, PPP模式中各参与主体间权责利边界不清也阻碍着良性共治格局的形成。首先, PPP模式中各参与主体的权力不对等。当前我国相关法律法规没有对PPP模式中各方权力配置作出明确规定, 加之“政府集中了全部公共财政收入、掌握了市场和社会民众难以获悉的信息, 并且是制度的设计者和行政权力的直接执行者。”因此, 政府常常在PPP项目中占据强势地位, 并掌握着权力划分的主导权, 而企业等其他主体难以真正获得应有权力。其次, PPP模式中各参与主体的职责未理顺。我国推进PPP模式主要坚持“政府主导, 社会参与”的方式, 但由于当前政府、市场以及社会之间的关系仍未理顺, 因而在实践中政府几乎包揽了从PPP项目发起、融资、经营、监管到考核等整个流程的绝大多数事务, 这不仅使政府极易出现“越位、错位、缺位”的情况, 如政府过多插手PPP项目的经营、融资业务, 忽视了监管责任;而且也束缚了企业等其他主体的手脚, 使它们无法凭借其优势发挥应有的作用。最后, PPP模式中各参与主体的收益分配不合理与风险责任不对等。当前, 我国PPP模式中的收益分配协调机制仍不健全、不规范, 加之一些地方政府又缺乏“共赢”意识, 为了追求自身利益目标而无视合作伙伴的合理利益, 甚至还会损害合作方的正当收益。除了收益分配失衡之外, 在风险分担上也存在不对等的问题, 作为合作方的市场和社会在PPP模式中承担着大量的风险, 尤其是来自政治、政策变更等方面的风险。
(二) PPP模式所要求的法治保障有待加强
法治保障是PPP模式的良性运行和健康发展的前提。但是, 当前实践中的PPP模式没有系统完备的法律框架对其加以规范和约束, 再加上政府缺乏契约精神, PPP模式的法治保障并未构筑起来。现阶段, 我国PPP模式的实践还处在探索和发展之中, “PPP的法律环境仍不够完善。强有力的法规的缺失 (事实上中国还没有关于PPP的法律) 增加了投资者和政府的风险。”这主要表现为:一是PPP模式的上位法体系未建立, 法律层次和位阶较低。我国有关PPP模式的现行法律法规除了国务院颁布的条例外, 大多为发改委、财政部、住建部等国家部委制定的部委规章和规范性文件、管理办法等以及各地方政府出台的地方性规章等, 属于政策性立法, 法律法规的层次和位阶都比较低, 法律权威性和效力也不高, 难以为快速推进中的PPP模式提供强有力的制度保障。二是下位法重复冲突。在上位法体系未建立、PPP模式亟待推进的背景下, 相关部委以及地方政府在各自职责范围内竞相出台规章制度指导PPP模式的实践, 但这些法规缺乏全局性和系统性, 常引发法律间重复或冲突问题;“尤其是发改委和财政部在竞争PPP决策和立法主导权的过程中, 所分别制定的特许经营管理办法和PPP法草案, 极有可能引发立法冲突和监管资源的浪费。”三是专门的PPP法律至今暂付阙如。尽管2015年国家发改委等六部委联合制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》, 但该法主要关注特许经营问题, 无法涵盖形式多样的PPP模式, 而由国务院法制办牵头起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例 (征求意见稿) 》仍未付诸实施。四是契约精神的缺失。当前许多地方政府在推进PPP模式的过程中, 缺乏相应的契约意识, 习惯以行政命令的方式对待合作伙伴, 甚至或出于自利动机、或为了公共利益等原因, 随意改变合约条款、不执行承诺等, 尤其是主要领导换届后对原有合约进行“推倒重来”, 严重背离了契约精神, 导致具有法律效力的契约或合同成为一纸空文, 法制也被束之高阁。
(三) PPP模式所追求的善治目标难以达成
迈向善治的PPP模式要求政府与非政府主体通力合作, 为公众提供更多优质的基础设施和公共服务, 从而实现公共利益最大化。由于公共部门与私营部门在价值目标、组织文化及行为模式等方面存在着本质性区别, 因而导致PPP模式框架下所形成的公私合作互动中总是充斥着公与私的冲突与博弈。这些冲突与博弈可能会使PPP模式中合作互动所带来的各种优势消解殆尽, 导致其治理绩效大打折扣, 进而使其偏离公共利益最大化的善治取向。PPP模式强调利益共享, 但这并不意味着各方利益诉求是一致的。事实上, “政府与社会资本的利益诉求在长期的项目合作过程中总是处于博弈状态。”具体来讲, 公共部门着眼于维护和增进公共利益, 而私人部门天然具有逐利性, 利益诉求的不一致性使得二者在价值目标上截然不同, 即公共利益最大化与私人利益最大化, 二者交织在一起形成了PPP模式中公与私的利益冲突与博弈。PPP模式中公私主体间的目标冲突往往会降低双方的合作意愿和增加双方合作的阻力, 即使这种合作机制最终得以形成, 也要为此付出极高代价 (如交易成本大大增加) ;甚至还可能会使“伙伴关系的任一方及消费者都无法获得最佳的福利回报。更为严重的还会引发逆向选择和道德风险问题。”由此, PPP模式中的公益与私益的冲突与博弈不仅使良好的公私合作伙伴关系难以形成, 而且给公共利益带来严峻的考验和挑战, 甚至使公共利益严重受损。同时, 公共部门和私营部门内在特质的不同, 其职责范围有着巨大的区别。公共部门的核心功能是“制定社会运转的基本原则, 提供哪些对公共利益很重要的公共服务以及其他必要的公共服务;”主要依靠民主政治程序来决定公共服务的供给, 指向公平正义、程序合法等公共价值。而私人部门则是提供私人产品或服务的最佳制度安排, 依靠获利而生存, 主要通过市场机制来实现私人物品或服务供给, 在价值上更倡导效率、回应性等。“当这两类不同性质、不同价值取向、不同行为方式、不同组织文化的部门集合在同一个框架下运转时, 就会出现种种行为和文化的冲突。”这些冲突将加剧公共部门与私人部门之间的对立与分歧, 难以形成长期稳定的、良性互动的合作伙伴关系;也会给管理和协调带来较大的成本与困难, 使治理绩效大大降低, 甚至可能会埋下危及公共利益的隐患。
三、PPP模式的发展路径
随着中国经济社会发展进入新时代, PPP模式必将迎来新的发展机遇与挑战。新时代推进PPP模式的持续健康发展, 必须契合现代国家治理理念, 将PPP模式纳入到国家治理现代化的整体框架之中。这就要求把发展PPP模式与推进国家治理现代化有机统一起来, 在国家治理现代化整体框架的统领下推进PPP模式的发展, 并以是否推进了国家治理现代化等标准来衡量PPP模式的发展成效, 从而产生更加积极的、全面的、深刻的意义。
(一) 构筑PPP模式的共治基础
PPP模式是作为一种人为约定的合作模式, 要实现其所倡导的多元共治格局, 前提是要积极培育多元化的PPP模式参与主体。首先, 地方政府作为组织推动PPP模式的主体, 要转变思想观念, 理性客观地对待PPP模式, 积极主动地推动PPP模式的发展。基于地方政府当前在基础设施和公共服务领域所面临的治理约束 (财政约束、债务约束、融资约束等) 以及PPP模式本身所具有的巨大优势 (改善治理效率与质量、弥补公共资金不足等) , PPP模式不失为一种较为理想的制度安排选择。因此, 地方政府要高度重视PPP模式的发展, 契合现代治理理念来推广运用PPP模式, 使PPP模式成为推进地方治理现代化的有力工具。其次, 解开公共领域“社会资本尤其是民营资本进入难”的扣子, 重视鼓励和引导各类社会资本尤其是民营资本参与PPP项目, 拓展社会资本特别是民营资本的发展空间。这就要求进一步放松基础设施和公共服务领域的进入规制, 打破社会资本尤其是民营资本进入基础设施和公共服务领域的各种不合理限制, 破除普遍存在的“玻璃门、弹簧门、旋转门”, 鼓励、引导社会资本特别是民营资本广泛参与基础设施建设公共服务供给。特别是对于民营资本, 要构建亲清新型政商关系, 树立平等合作和一视同仁的理念, 尽可能采取公开招标的方式, 采取多种方式鼓励民间投资, 为民营资本参与PPP模式提供方便之门。最后, 提升公众在PPP模式中的作用和地位。这就要求要建立健全开放多元的公众参与机制和全面有效的信息公开机制, 通过加强宣传教育来提高公众在合作中的参与意识和参与能力, 进而确保“社会公众有权知晓项目的运行情况, 前期的立项决策阶段享有项目知情权和利益表达权、中期的建设阶段享有合同监督权、后期的运营移交阶段享有服务质量监督权。”
与此同时, 必须规范PPP模式中各参与主体的权责利关系, 厘清其各自的权责利边界。首先, 优化PPP模式中的权力分配, 规范公共权力的边界。一方面, 政府只需管好应该管好的事情, 对于作为合作方的非政府主体能管好的领域应该给予充分放权, 给予市场、社会等主体以更大的“用武之地”。另一方面, 政府必须约束自身权力, 规范自身行为, 规避运用权力对合作过程进行不正当干预的行为。其次, 明晰PPP模式中各参与主体的责任范围, 确保各参与主体都履行相应的职责和发挥应有的作用。这就要求政府“由公共物品的垄断提供者转变为合作者和监管者。”]具体讲, 政府职责定位应该是:确认公众对某种基础设施和公共服务的需求, 并为之编制好计划;审查基础设施和公共服务项目的可行性;授予特许经营权 (通过选择特定的民营合作伙伴) ;完成合作订立中的各项事务;实施价格规制以维护公共利益;为项目融资提供某些支持;设立绩效评价标准并监测绩效。同时, 作为合作方的市场或社会也要积极与政府协商、谈判, 建立合作伙伴关系, 承担PPP项目全生命周期中各个阶段的相应职责, 如项目融资等, 履行公共责任, 形成政府与市场或社会既分工明确又相互协调的合作共治局面。最后, 基于利益共享和风险分担的机制设计, 让PPP模式中各参与方的利益与风险得到统筹安排和合理分配。在风险分担方面, “可控风险应由最优能力控制该风险的参与方承担, 至少是部分承担, 因为这会产生追求效率的激励。同时, 外生风险应可以转移给最能承受的一方承担或促使该风险分散化。”同时, 要根据各方所承担的风险与所获得的收益相匹配的原则, 建立合理的收费机制和价格动态调整机制, 在确保公共利益的前提下实现PPP模式中各参与方的收益分配均衡。
(二) 提升PPP模式的法治水平
构建PPP模式有力的法治保障, 走法治化发展之道, 关键在于建立健全系统完备的法律制度框架。总体上, 要按照“法律规范+政策指导+实施细则”的制度框架, 建立健全PPP模式的制度规范体系, 明确解决PPP模式如何运用、PPP模式如何操作以及PPP模式中各方主体权利和利益如何保障等重要问题, 为PPP模式的良性运转和健康发展提供强有力的法制保障。具体来说, 一是要加强PPP模式立法的顶层设计, 积极推进国家层面的PPP模式立法, 进一步提升立法的层次和阶位, 增强法律法规的权威性和效力。二是尽快明确和建立负责PPP立法的职能机构, 统一指导和协调PPP立法工作, 避免各部门在PPP模式立法中各自为政而导致的法律法规重复冲突问题;并坚持以问题为导向明确推进PPP模式立法, 摒弃部门之争、概念之争, 防止落入立法“部门化”的窠臼。三是秉持“整合PPP模式与特许经营, 立一部PPP模式法”的立法思路, 遵循“先条例, 后法律”的立法路径, 尽快颁布和实施《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》, 在条件成熟之后将该条例上升为由全国人大及其常务委会颁布的法律;并明确该法作为PPP领域中“小宪法”的地位, 将《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及其它有关PPP模式的法律法规纳入该法的整体框架之中, 即该法“统领和约束政府与市场、政府与社会所有合作关系的法律法规和政策。”四是政府要遵循契约精神。一方面, 政府树立契约精神, 强化合同约束, 尊重并信守契约, 更加注重“按合同办事”, 更加注重平等协商、公开透明, 提高政府的信用水平。另一方面, 要进一步推进法治政府建设, 严格依法行政, 规范政府权力运行, 把政府的各项行政行为纳入法治轨道, 确保政府守法诚信, 进而保持政策与法律的一致性、连续性和稳定性。
(三) 秉持PPP模式的善治取向
PPP模式通往善治之道, 除了构建共治基础和法治保障之外, 还在于有效协调与平衡其中公与私的冲突与矛盾, 使各方主体间合作处于一种最佳状态, 从而实现公共利益最大化。尽管PPP模式中公与私之间在一定程度上确实存在此消彼长的关系, 但并不意味着二者之间冲突与矛盾是不可调和的。应当认识到, PPP模式本身正好体现了公共利益与资本利益可以相互调和、相互促进的一面, 且在一定制度框架内可以达成公、私双方的有效合作、良性互动, 从而实现互利共赢。这就要求通过相应的制度和机制设计来尽可能地消解PPP模式中的公私冲突, 实现公共利益最大化, 从而踏上善治轨道。首先, 优化PPP模式的合约协议设计, 运用法制规范来协调平衡公共利益与私人利益的冲突。一方面, PPP模式的合约协议中要强化公共利益因素的考量与嵌入, 要以契约方式细化或固化公共利益目标, 并要求私人合作方严格遵守, 从而最大限度地维护和增进公共利益;另一方面, PPP模式的合约协议要注重尊重和保护私人利益, 契约安排要包含对私人部门的激励条款, 如合理的投资回报率等, 使私人部门认识到在实现公共利益价值目标的同时也可以获得合理的利润回报。其次, 建立健全激励约束机制, 规范和引导公共部门和私人部门行为, 加强对公共部门和私人部门两者的监督与约束, .促使公私部门为推动伙伴组织实现其使命而通力合作, 使之与公共利益最大化相吻合, 进而有效协调平衡公共利益与私人利益。具体包括构建纠纷仲裁机制使合作各方的权益得到有效确认而引导纠纷解决;构建问责机制来督促公私双方更好地承担相应的责任;构建沟通交流机制来确保公私双方能够充分的表达、协商、协调;等等。最后, 公私双方要立足公共责任本位, 寻求双方之间的最大公约数, 塑造公私双方相互信任、相互理解、相互尊重、相互包容的共同价值观;“要减少由于行事逻辑不同而产生的持续性误解和冲突来建立良好的伙伴关系, 双方需要通过努力, 逐渐理解和欣赏对方的组织规范、思维方式和知识基础。”
本文作者:孙翊锋, 中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部讲师、管理学博士, 主要研究方向:政府规制与政策。
文章来源:《湖湘论坛》2018年第6期 责任编辑:张谕鸽
