国家许可专营也不能任性：公用企业强制搭售商品构成不正当竞争

　　公用企业强制搭售商品构成不正当竞争

　　——评盐业集团吉安公司诉吉安市工商局行政处罚案

　　【案号】

　　（2014）吉行初字第22号

　　（2015）吉中行终字第35号

　　【本案要旨】

　　公用企业利用国家许可专营的独占优势地位，在销售专营产品时向他人强制搭售专营产品以外的其他商品，违反了反不正当竞争法第六条的规定，属排挤其他经营者的公平竞争之情形，工商机关可以责令其停止违法行为并处以罚款。

　　【案情介绍】

　　江西省盐业集团公司吉安公司（下称盐业集团吉安公司）除专营食盐批发业务外，还经营日用百货，为提高企业效益，部分分公司业务员在批发、配送食盐的过程中，强制搭配非盐商品（食用油、白酒等）或在食盐配送过程中搭配低钠盐、深井盐，否则就以无高钠盐或无盐为由停止供应食盐。为此，部分食用盐零售商向吉安市工商行政管理局（下称吉安市工商局）投诉，吉安市工商局曾于2012年7月和2013年4月两次责令盐业集团吉安公司改正搭售行为。

　　2013年9月3日，盐业集团吉安公司下属泰和县分公司与吉安市甘雨亭商贸有限责任公司泰和城东分公司围绕高钠盐供求产生纠纷，泰和县工商行政管理局对该纠纷进行了行政调解，当事人已达成协议。2014年3月20日，吉安市工商局接到有关部门转来的消费者投诉，消费者反映在盐业公司购盐强制搭配其他货物，要求吉安市工商局调查处理，吉安市工商局即立案调查。2014年6月13日，吉安市工商局决定，拟对盐业集团吉安公司行政处罚。2014年6月23日，吉安市工商局向盐业集团吉安公司送达行政处罚听证告知书。2014年6月25日，盐业集团吉安公司就行政处罚事项向吉安市工商局陈述意见。2014年7月1日，吉安市工商局下达行政处罚告知书。2014年7月10日，吉安市工商局对盐业集团吉安公司的搭售行为作出吉市工商公处字（2014）1号行政处罚决定:责令盐业集团吉安公司停止违法行为，罚款16万元。

　　盐业集团吉安公司不服上述行政处罚决定，向吉安市人民政府申请行政复议。2014年9月30日，吉安市人民政府维持吉安市工商局吉市工商公处字（2014）1号行政处罚决定。

　　盐业集团吉安公司不服行政处罚，向人民法院提起行政诉讼。江西省吉安市吉州区人民法院审理认为，吉安市工商局有对不正当竞争行为进行监督、检查，并依法进行行政处罚的法定职责，其对盐业集团吉安公司立案调查，并无不妥。盐业集团吉安公司在开展经营活动时，利用专营食用盐批发、配送的独占优势地位，强制食用盐零售商搭售低钠盐及食用油、洗涤系列产品、白酒等非盐商品，其行为构成了限定他人购买其指定经营者的商品，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决维持吉安市工商局吉市工商公处字（2014）第1号行政处罚决定。

　　盐业集团吉安公司不服一审判决，提起上诉。该案经江西省吉安市中级人民法院审理，判决驳回上诉，维持原判。

　　【法官评析】

　　本案涉及的争议焦点问题有两个:一是如何界定盐业集团吉安公司的主体地位；二是盐业集团吉安公司的搭售行为如何定性。

　　一、如何界定盐业集团吉安公司的主体地位

　　一种意见认为，国家对食盐一直实行专营专卖，目前仍沿袭计划经济时期的经营模式。盐业集团吉安公司依据食盐专营办法第十二条的规定，按照国家计划，从盐业定点生产企业购买不同品种的食盐，均属计划商品。食盐专营属计划经济范畴，只能按国家计划与规定经营而不能自主经营，而反不正当竞争法第一条明确指出该法适用范围是市场经济范畴，工商机关适用该法处罚食盐专营事项属于适用法律错误。

　　笔者认为，反不正当竞争法第六条规定的“其他依法具有独占地位的经营者”，是指公用企业以外的由法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件赋予其从事特定商品（包括服务）的独占经营资格的经营者。所谓独占地位，是指经营者的市场准入受到法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件的特别限制，该经营者在相关市场上独家经营没有充分竞争的商品或服务，以及用户或者消费者对其提供的商品或服务具有较强的依赖性。盐业集团吉安公司依照食盐专营办法取得食用盐的独占经营资格，其经营行为应受反不正当竞争法调整。

　　二、如何定性盐业集团吉安公司的搭售行为

　　盐业集团吉安公司是公用企业等依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，或违背购买者意愿搭售商品或附加其他不合理的条件，该行为严重侵害了其他经营者的公平竞争权，排挤、剥夺了他人公平参与市场竞争的机会。建立平等自由、竞争有序的市场秩序，对广大经营者公平竞争权的充分保护是各类市场主体从事经营活动的基础性权利，是稳定市场秩序、激发创新活力的前提。该案中，吉安盐业公司利用独占经营权，强行搭售非盐商品，是一种典型的不正当竞争行为，工商机关根据举报对该公司强行搭售行为予以查处，是正确履行制止和处罚违法经营活动、维护市场公平竞争、保障市场秩序的职能行为 。因此，盐业集团吉安公司在批发食盐经营活动中，强制搭售低钠盐及非盐商品的行为，构成了公用企业限制竞争的反不正当竞争行为。

　　具有独占地位的公用企业有义务保障公用产品与公用服务的有效供给。在社会不特定对象需求公用产品与公用服务时，公用企业应当按国家定价或合理对价提供相应的产品或服务，有强制缔约的义务。如果其为达到其他目的拒绝缔约，则与“公然抢劫”无异，故国家授予其专营权之时，就严格限制其经营行为必须严格自律、规范透明、诚实守信。

　　三、该案的警示意义

　　该案的处理对诸如供电、供水、供气、供暖、城市垃圾处理、广播电视、邮政、铁路交通、通信等公用企业有较强的警示意义。由于这些公用企业既具有公益性又有营利性的双重特征，他们为了追求自身利益最大化，经营过程中凭借其特定优势，实施强制搭售、强制交易、拒绝交易、差别待遇等滥用市场支配地位行为，将严重妨碍自由竞争的经济秩序。公用企业提供公用产品或服务搭售或附加不合理条件，是滥用市场支配地位的常见方式，即提供公用产品或服务时要求用户购买其指定产品或服务，并且把用户购买其指定产品或者服务作为获得公用产品或公用服务的条件。如供气开户被燃气公司指定购买某一品牌的热水器、灶具，否则不供气或不保证安全供气；自来水公司要求用户必须使用某企业的水管、水阀，否则不供水等等，均构成反不正当竞争法第十二条规定的强制搭售。

　　《中华人民共和国反垄断法》第三十二条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”可见，如果公用企业凭借国家专营政策，没有正当理由搭售商品，或者在交易时随意抬高产品或服务的价格，附加不合理交易条件的，该行为还可受到反垄断法规制。（江西省高级人民法院 邹征优）

（文章来源:中国知识产权报）