PPP法律政策解读系列文章之10：财金（2014）113号文的大进步_长沙岳麓高校科技成果转化发展研究中心

　　2014年11月29日，财政部发布了《关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南(试行)>的通知》(财金(2014)113号，以下简称113号文或操作指南)，该文可以说是迄今为止对PPP运作质量和规范性影响最大的一份规范性文件。76号文、351号文出台后，我们注意到地方普遍反映通知还比较原则，摸着石头过河，实践中存在较多的困惑。113号文全文共7章37条，中间5章分别对应PPP项目操作的5个阶段——识别、准备、采购、执行和移交，前后加总则和附则各一章，另辅两个附件(流程图及重点名词解释)，对PPP项目全生命周期的各环节作了全面具体的规定，它犹如一场及时雨，对于规范PPP项目流程，指导PPP项目有序开展提供了操作指引。

　　该操作指南更规范、更专业、更具有可操作性的地方体现在:

　　1、明确了社会资本的含义，即社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。随着平台公司政府融资职能的剥离，对本级政府平台公司作为社会资本的限制有放松的迹象。

　　2、将PPP项目全生命周期具体化为5个阶段19个步骤，为各地上马的PPP项目提供了明确的指引，使地方政府在推广运用PPP模式时有章可循。

　　PPP项目操作的5个阶段19个步骤如下图:

　　政府和社会资本合作项目操作流程图:

　　3、鼓励设立PPP中心作为统筹协调机构，是国际实践中PPP Unit机构建设的首次本地化。

　　4、提出PPP项目允许社会资本发起，也是国际上PPP发起方式之一Unsolicited Proposal的体现;

　　5、引入物有所值评价(Value for Money)这一广泛用于国外PPP实践的分析评价方法，并且详细地解释了VFM的定性和定量评价方法要点。

　　6、引入财政承受能力论证方法，呼应新预算法及新一轮财政预算管理制度改革中的跨年度预算平衡和中期规划能力建设，重视PPP可能引致的地方政府或有债务风险。

　　7、规范了项目实施机构只能是“政府或其指定的有关职能部门或事业单位”。

　　8、项目实施方案受到重视。113号文详细描述了实施方案内容要点，其中风险分配基本框架即是意图改变过去对复杂项目的风险管理缺乏分析抓手而引入的，其他如交易结构、合同体系、监管架构等等都是看点。

　　9、列举了6种主要的PPP项目运作方式(O&M、MC、BOT、BOO、TOT、ROT)并予以明确的解释。

　　10、PPP项目采购——即政府方遴选社会资本合作伙伴的过程，除了政府采购法规定的4种方式(公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购)外，结合PPP项目特点，首次引入竞争性磋商的方法，是不容小视的制度创新;同时，对项目采购的程序作了具体的规定。

　　11、首次强调PPP合同信息公开的要求，第21条规定项目实施机构应将项目合同在省级以上政府财政部门指定媒体上公告，除了涉及国家秘密额商业秘密的内容外。

　　12、项目融资:一方面规定了社会资本或项目公司的融资义务和责任，另一方面为维护融资机构的合法利益，首次提出了直接介入协议概念。

　　13、强调项目的绩效管理，规定了履约监管(如定期监测、根据绩效设定奖惩措施、临时接管等)、行政监管和社会监管三种监管方式;

　　14、争议解决:将政府与社会资本的争议界定为两类，一类是与项目合同的签订与实施相关的争议，依仲裁或民事诉讼程序，体现了项目合同双方的平等性;另一类与政府履行公共管理职能相关的争议，循行政诉讼程序解决。

　　15、对项目移交的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准进行了具体的规定，对PPP项目实践具有明显的指导作用;引入“恢复相同经济地位”的术语，强调项目资产有偿移交时确定合理补偿的基本原则。

　　综上所述，113号文全面的、可操作的规定对PPP模式项目实际操作产生积极正面的推动作用。（作者: 崔亮）

（本文来源:湖南ppp法律研究中心）

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