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PPP法律政策解读系列文章之1: 财政部吹响PPP集结号——全面解读财金(2014)76号

作者:admin 来源:转载 日期:2015-9-25 9:45:53 人气:0 加入收藏 评论:0 标签:PPP法律政策解读系列文章之1: 财政部吹响PPP集结号——全面解读财金(2014)76号

PPP法律政策解读系列文章之1: 财政部吹响PPP集结号——全面解读财金(2014)76号

2015-09-23 邱冬梅

2014923日,财政部发出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(201476号)(以下简称76号文),这是财政部力推PPP 模式以来颁布的第一份正式文件,该文件已出台就引起了社会各界的高度关注。

一、76号文出台的背景

2013年以来,《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔201336)等文件的出台,为PPP提供了政策依据,也正因为如此,无论是PPP在中国的发展阶段之“三阶段说”抑或“五阶段说”,都将2013年作为PPP在中国发展新阶段的起点。楼继伟部长在201312月的全国财政工作会议上专门召开PPP专题研讨会进行部署,明确提出:推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”;是贯彻十八届三中全会关于“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”要求的体制机制变革。同时也是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次体制机制变革。20145月,由国家发改委主导起草的《基础设施和公用事业特许经营法》向社会公开了征求意见稿。同月,财政部PPP工作领导小组设立,在前期工作的铺垫下,财政部923日正式发文推广运用PPP模式。

二、76号文的主要内容

总体来看,财政部76号文的主要内容可以归纳为以下13个方面的问题。

1.什么是PPP模式?推广运用PPP模式有何重大意义?

76号文指出,PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。


推广PPP模式,是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。(1是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。(2是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。(3是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求,现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。PPP模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

2.哪些项目事宜采用PPP模式?

适宜采用PPP模式的项目,具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

3.如何开展PPP项目示范工作?

首先要做好制度设计和政策安排,明确适用于PPP模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。


财政部在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范,通过建立PPP项目库为地方提供参考案例,并在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节地方财政部门提供指导和支持


地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传PPP模式的理念和方法,按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则,科学评估公共服务需求,探索运用规范的PPP模式新建或改造一批基础设施项目。

4.对PPP示范项目有哪些支持政策?

PPP示范项目除了可以获得财政部的资金支持外,还有可能获得地方财政部门的资金支持。同时,财政部积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。

5.推广PPP模式对财政部门的财政管理能力提出了哪些要求?

PPP项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务,涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理,以及财政支出绩效评价等财政职能。推广运用PPP模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求,按照公开、公平、公正的原则,探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式,规范项目运作,实现中长期可持续发展,提升资金使用效益和公共服务水平。同时,注重体制机制创新,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,合理分配项目风险。

6.PPP项目风险如何分配?

按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

7.如何进行PPP项目的评估论证?

PPP项目的前期论证工作,除传统的项目评估论证外,还要积极借鉴物有所值(Value for MoneyVFM)评价理念和方法对项目进行筛选,必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时,要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素,要与传统政府采购模式进行比较分析,确保从项目全生命周期看,采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率,或者降低项目成本。

8.如何规范选择PPP项目的合作伙伴?

地方各级财政部门要会同行业主管部门,按照《政府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴,并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。

9.如何细化完善PPP项目合同文本?

财政部将制定PPP模式操作指南和标准化的项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构在协商订立合同,重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节,因地制宜地研究完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。

10.如何进行PPP项目财政补贴管理?

对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的PPP项目,地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

11.如何健全PPP项目的债务风险管理机制?

地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑,量力而行,减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度,依法严格控制政府或有债务,重点做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财政风险。

12.如何开展PPP项目的绩效评价?

省级财政部门要督促行业主管部门,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整。

13.推广运用PPP模式如何加强组织和能力建设?

  (1)省级财政部门要推动设立PPP专门机构。

  (2)地方各级财政部门要注重培育专业人才,持续开展能力建设,大力宣传培训PPP的工作理念和方法,增进政府、社会和市场主体共识,形成良好的社会氛围。

    (3)强化工作组织领导,形成工作合力,确保顺利实施。对工作中出现的新情况、新问题,应及时报告财政部。

三、76号文的重要意义及其局限性

PPP立法千呼万唤难出台的背景下,76号文一定程度上让社会各界看到了中央对于推广运用PPP模式的决心、勇气和魄力,给翘首期待的人们释放了一个强烈的信号。从76号文的内容来看,该文件也有许多可圈可点之处,包括该文件提出的PPP是一种长期合作关系、“政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢”的原则、开展“物有所值”评价和财政承受能力论证、“风险由最适宜的乙方来承担”原则、强调中长期财政规划和从“补建设”向“补运营”转变、强调项目的全生命周期和公共利益最大化,等等。但76号文也有其明显的局限性,表现在:首先,76号文性质上属于财政部的规范性文件,效力等级较低。其次,从具体内容上看,76号文对于关系PPP项目实施的许多重要事项只作了原则性的规定而没有细化,许多问题仍需留待实践中摸索总结。再次,该文件的出台仍囿于“成熟一个,制定一个”的状态,难免与其他部委的规范性文件出现协调问题。


综上,76号文作为财政部推广PPP模式以来的第一份正式文件,对我国推广运用PPP模式具有重大的影响和意义。该文件出台后,各地区纷纷推出本地的试点或示范项目,PPP模式在全国范围内掀起了热潮。但由于我国缺乏专门的PPP立法,PPP模式的推广运用注定还有很长的路要走。





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